杨国宏
监督是宪法和法律赋予地方国家权力机关的一项重要职权，也是地方人大及其常委会一项最基本的、最经常的履职活动，对于推动 “一府两院”改进工作，促进地方经济发展和社会进步，具有十分重要的作用。当前，受诸多因素的影响，地方人大监督工作虽然有所加强，但监督的实效和社会影响力还不是很明显，不少监督活动还流于形式。究其原因，笔者认为：
一是人大自身监督意识不够强。有的代表和常委会组成人员主动监督意识不够，缺乏代表人民行使权力的责任感和使命感；有的认为地方人大及其常委会虽然法律地位高，但社会地位却不高，监督只是履行程序，起不了实质作用；有的顾虑触犯党的领导，影响“一府两院”的关系，“怕越位、怕监督过头”；有的认为人大监督程序性强，过程较繁琐，弄不好会影响经济的发展。因此，开展监督工作时畏首畏尾，不敢动真碰硬，审议时只讲成绩不提问题，甚至当“哑巴”代表、“哑巴”委员，审议时一言不发，致使人大监督工作达不到应有的深度和力度。
二是人大监督内容不够广。与宪法和法律法规赋予的职责相比，目前，地方人大的监督还没有涵盖法律监督和工作监督的全部内容，有的甚至没有开展。比如，有的地方人大常委会对本级政府出台的规范性文件没有开展审查，对不适当的文件也没有依法予以撤销；对人民群众提出的申诉、控告，没有及时提出意见，转交“两院”依法办理。另外，在对所任命干部的跟踪监督、加强部门预算监督等方面的工作做得也不多。
三是监督手段缺乏刚性。多年来，地方人大常委会对“一府两院”工作进行监督，一般通过听取和审议专项工作报告、执法检查、视察、调查等方式来开展，而对宪法和法律赋予的质询、罢免、特定问题调查、撤职等刚性监督手段，却不敢或很少采用，甚至基本不用。这样，有些地方人大常委会虽然每年不少监督活动，但大多仅停留在一般化的水平上，使人大监督显得软弱无力，没有发挥应有的作用。
四是监督活动不到位。主要表现在：有的地方人大及其常委会对做出的决议决定、提出的审议意见落实情况没有跟踪检查，有的虽有一些督办措施，但未形成制度，致使决议决定和审议意见落实不到位，缺乏实际效果；有的对财政预算、计划执行的监督，往往只是过一道法定审议程序，缺乏没有深入分析和严格审查，监督不到点子上，流于形式；有的对代表建议、批评和意见，只注重交办，而很少督办，使代表在人大监督中的主体地位虚化；有的重事后监督，事前了解和参与少，有的地方重大项目、重点工程、重大决策，往往政府实施后，人大才知晓。
五是监督体制没有理顺。从现阶段党委系统和国家机关的运行体制看，党委、人大、政府的关系还没有完全理顺。长期以来，许多工作都是“党委决定，政府去办”，或者党委、政府共同决定，联合下文。这样，作为接受党委领导、监督政府工作的人大及其常委会，在行使监督权时就会陷入“两难”的境地。
六是人大自身建设不适应。随着民主法制建设进程的加快，人大监督任务将越来越重，但地方人大自身建设还存在与形势要求不相适应的问题。首先是人大工作机构不健全，人员缺乏。目前，地方各级人大及其常委会工作机构设置和人员配备还停留在上世纪八十年代水平，全面开展监督工作显得力不从心。其次是监督能力不强，人大代表和常委会组成人员获取信息渠道不宽，且大多代表和常委会组成人员属于兼职，参加人大及其常委会组织的活动时间精力有限，对实际情况掌握和了解不够。人大及其常委会领导和各工作机构工作人员大多从党政岗位转岗而来，年龄结构、知识结构、工作热情不能完全适应人大监督工作需要。第三是人大工作条件难以保障。大多数地方人大机关缺钱、缺车、缺必要的工作设备，深入开展监督工作力不从心。
针对存在的问题，地方人大及其常委会如何破解，真正使人大监督发挥应有的作用？笔者认为，重点要抓好四个方面：
第一、加强人大监督工作，必须深化监督理念。我们必须从解决思想认识入手，强化人大监督意识。一是强化责任意识。人大监督是法律赋予地方国家权力机关的神圣职责,其目的就是保证宪法与法律的实施,督促“一府两院”依法行政、公正司法,进而保证公共权力在民主法制的轨道上运行。地方人大及其常委会要牢固树立抓监督是本职，不抓监督是失职，抓不好监督是不称职的理念，对法定监督范围内的问题，要敢问、敢管、敢查、敢于运用刚性手段，加大监督力度，深化监督内容，提高监督质量，使监督工作真正有威、有为、有效。二是强化法律意识。人大监督，实质就是运用宪法和法律法规来衡量是非、督促工作、处理问题。对于人大监督的对象、内容、范围和方式，监督法做了严格的规定。地方人大常委会只有认真执行监督法，严格按照法定程序，坚持依法办事，监督才有权威性和强制力。三是强化全局意识。人大监督要立足全局，始终紧扣改革发展稳定这一主题，突出中心，抓住重点，围绕本行政区域内的重大事项进行，才能形成推动发展的合力。四是强化民本意识。人大要把维护人民群众的根本利益作为监督工作的出发点和立足点，真正通过监督来维护群众的合法利益，同时要广泛听取人民群众的意见，自觉接受人民群众的监督，使人大监督深深扎根于人民群众之中。
第二、加强人大监督工作，必须提高监督能力。人大代表和常委会组成人员是地方人大及其常委会行使监督权的主体，他们的法律意识、知识水平、议政能力直接决定着人大监督的水准。提高地方人大及其常委会的监督水平，首先，必须提高人大代表的素质。在考察、酝酿人大代表候选人时，要把候选人的素质放在首位，重点看其是否具备人大代表的政治条件、文化条件、参政议政能力，不能只片面考虑其广泛性、代表性或结构比例，从而把一些履行职务能力不强的人员选入其中。其次，要搞好代表培训工作。要结合实际，采取灵活多样的形式，有计划、有重点、分层次地对人大代表进行业务培训，使其了解和掌握国家的大政方针、法律法规，熟悉人大工作程序及闭会期间开展活动的内容和方法，提高履行代表职务的能力。再次，要不断优化人大常委会组成人员结构，形成专业结构合理化、知识层次多元化、年龄结构梯次化的人大常委会集体，使人大常委会既有经验丰富的老同志，又有年富力强的中青年同志，还有精力旺盛的青年同志；既有懂政治、熟悉政策、干过党政工作的干部，又有懂经济、熟悉法律、干过专业工作的干部，使人大常委会的工作既充满活力，又保持工作的稳定性和连续性，从而全面提升人大监督工作水平。另外，人大及其常委会工作机构和办事机构作为人大及其常委会监督职责的具体承担者和落实者，其作用发挥直接关系到人大监督的质量和水平。因此，必须加强人大及其常委会工作机构和办事机构的建设，科学合理地调整机构设置，适当增加人大机关的编制，解决人大及其常委会一些工作机构因缺少人手难以正常开展工作的问题。特别是要注意吸收既有专业知识，又善于宏观管理的干部进入人大机关，提高人大机关服务水平。
第三、加强和改进人大监督工作，必须改进监督方式方法。监督方式方法是保证监督效果的重要手段和途径。做好新形势下的人大监督工作，充分发挥人大监督作用，必须在监督方式方法上不断探索创新。一要注重调查研究。要发扬求真务实的工作作风，对每一项监督工作，无论是听取和审议专项工作报告，还是执法检查，都要有计划、有重点、有针对性地开展事前调研，从而对监督议题有全面、系统、准确的理解和把握，为开展监督做好充分的准备。二要改进审议方法。要全面推行“集中听取—分组审议—中心发言—综合意见”的方法，具体审议时，做到有审有议。审，着重审查“一府两院”的工作思路是否明确，肯定成绩是否适当，分析问题是否客观，工作措施是否可行，从而对“一府两院”的工作进行客观、公正、准确的评价；议，不是泛泛而谈，而应根据工作报告所提的情况和调查视察所掌握的第一手资料，有的放矢，分析问题有理有据，提出建议切实可行。为提高会议的审议质量，还可以邀请人大代表列席和普通公民旁听，以增强审议的透明度，使审议的作用得以更充分地发挥。三要坚持以“点”带“面”。如在开展预算监督，可以把对部门的预算监督与对政府预算执行监督紧密结合，以“点”见“面”，增强监督的实效性。四要注重“人”“事”结合。人大及其常委会选举任命的干部，能不能严格依法行政、公正司法，为人民掌好权、用好权，直接关系到依法治国方略的实现。人大及其常委会要加强对所选举任命干部依法行政情况的监督，在各种视察、调查和执法检查中，不但要掌握其工作进展情况，还要了解相关干部的法律意识和执法水平，增强监督的针对性和实效性。五要加强跟踪督办。要克服重过程轻结果的倾向，对监督中发现的问题，要敢于较真，咬住不放，一抓到底，必要时，可启动刚性监督手段，以保证人大监督实效。
第四、加强人大监督工作，必须加强制度建设。没有完善的监督制度作保障，就难以克服监督工作的随意性，难以有效发挥人大监督作用。人大及其常委会监督工作必须走上法律化、制度化、规范化的轨道。一要应对法律已经规定的监督方式和工作制度，结合本地实际作进一步的完善，细化操作程序，确保监督工作依法有序进行。二要适应新形势、总结新经验，在严格遵守法律法规的前提下，对一些行之有效的监督方式方法进行总结和规范，使之上升为制度。要通过健全和完善有关规章制度，使人大行使职权更加规范有序，从而增强人大监督工作的权威性，保证人大监督工作扎实有效开展。（作者单位：樟树市人大常委会教科文卫工委） 责编、校对：简火根 |
