--2009年6月2日在市二届人大常委会第十八次会议上
市国土资源局局长 罗光华
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受市人民政府委托，我谨在此向市人大常委会报告近年来全市基本农田保护和土地开发整理工作情况，请予以审议。
一、基本情况
我市土地资源较为丰富，全市土地总面积1.87万平方公里（2790万亩），占全省总面积的11.76%；耕地面积705万亩，占土地总面积的26.5%；基本农田保护率稳定在85.5%，高于全国平均水平的2个百分点。我市10个县（市、区）中有8个属国家商品粮生产基地，生产全省1/6左右的粮、棉、油，在全省的农业地位举足轻重。
二、主要做法
近年来，我市坚持“在开发中保护，在保护中开发”的方针，全面落实耕地保护制度，严格实施土地用途管制，大力实施土地开发整理，连续10年实现耕地占补平衡和耕地总量动态平衡，被国土资源部和农业部授予“全国基本农田保护先进单位”荣誉称号。
（一）拓宽耕地保护思路，探索基本农田保护新方法
2007年，我局抓住全省实施“造地增粮富民”工程契机，改变基本农田保护严防死守的观念，采取变“堵”为“疏”的办法，创造性的提出耕地保护“三个转变”思路：
一是保护理念从被动防范向主动建设转变。在稳定全市基本农田保护面积的基础上，大力实施“造地增粮富民”工程和土地整理项目，着力保住耕地数量，提高耕地质量，充分调动各级政府和广大农民保护耕地的主动性和自觉性，改变原来单纯保护数量和用途的被动性、防守性保护理念，实现以建设促保护。
二是资金投入从单一化向多元化转变。通过争取政府支持，建立以争取国家无偿投资土地整理项目和全省“造地增粮富民”工程为主要载体的集中投入机制，整合多渠道涉农资金，集中向基本农田保护示范区和土地开发整理项目区倾斜，改变耕地保护和建设单靠国土资源部门四处筹措资金的局面，实现资金投入多元化的规模效益。
三是保护责任从“一家管、大家用”向“大家管、大家用”转变。通过实行耕地保护目标责任考核和实施“造地增粮富民”工程，开展国土资源政策法规县、乡、村三级干部培训，增强各级政府耕地保护的责任意识，充分发挥政府的主导作用和农民的主体作用，改变国土资源部门“单打一”局面，实现全社会整体联动。
基于“三个转变”的思路，我市基本农田保护工作主要抓好“四个方面”的工作：
一是政府推动，凝聚合力齐抓耕地保护工作。市委、市政府高度重视耕地保护工作，把这项工作作为事关全局工作的一件大事摆在重要位置，加强领导，统筹安排，务求实效。市政府成立分管副市长任组长，市政府办、国土、农业、财政、林业、水利等部门主要负责人为成员的基本农田保护工作领导小组，定期召开专题会议，研究耕地保护工作；市政府每年将耕地保有量、基本农田保护面积纳入对县（市、区）政府工作考核的重要内容，所占分值为农业方面的14%；市委、市政府领导经常听取耕地保护工作汇报，积极协调相关职能部门，研究解决工作中遇到的实际问题，真正形成统筹耕地保护的强大合力，使基本农田保护工作成为各级党委政府重视、各相关职能部门支持、社会各界关注的全局性工作。
二是宣传发动，引导群众参与耕地保护工作。以“4.22”世界地球日、“6.25”全国土地日宣传活动为契机，除采取发放资料、悬挂标语、组织宣传车、举办现场咨询等形式外，还不断创新宣传载体，向广大群众宣传耕地保护政策法律法规。如2007年我局深入开展耕地保护“个十百千万”宣传活动，即为全市党政领导订阅《中国国土资源报》，全市十个县（市）长在《宜春日报》上发表谈国土资源工作的署名文章，征集上百幅宣传国土资源的书画作品，举行比赛、晚会等群众性文化活动吸引上千人参加，在农村发放上万张整治“空心村”的光盘，不断增强全市各级干部、广大群众保护耕地的主动性和自觉性，使保护耕地者光荣，破坏耕地者可耻，举报破坏者受奖成为社会风尚。
三是部门联动，共同落实耕地保护措施。各部门在实施“造地增粮富民工程”、“空心村”整治示范工程中，各种涉农政策、资金、项目等方面均做到向项目区倾斜，并在农户承包耕地、农民建房办证、农村公益性设施建设等方面制定优惠政策，简化审批手续，提供技术服务，加强业务指导，形成对耕地保护工作齐抓共管的有利局面。如在“造地增粮富民工程”实施过程中，水利部门派出工程师协助开展土方测量、拉线放样、图纸细化和质量监督等工作；农业开发办派出骨干协助做好项目的规范管理和组织实施工作；林业和农业部门协助选择树（果）木品种，指导林果苗木的栽培和抚育，有力地推动耕地保护工作的落实。
四是自己主动，确保耕地保护工作取得实效。全市各级国土资源部门对本辖区内耕地保护、报批事项的合法合规性以及基础业务工作的真实性负责。在用地报批方面，实行建设用地红、绿、蓝“三色”管理控制机制，以实际耕地和基本农田面积为考核指标，对明显超过全市平均数的，实行“绿色”管理，允许报批占用耕地的用地项目；对接近平均数的实行“蓝色”管理，限制报批占用耕地的用地项目；对低于平均数的实行“红色”管理，不再新批占用耕地的用地项目。如2008年高安市报批土地5645.37亩，其中占用耕地535.53亩，约9.49%；上高县报批土地2872.3亩，其中占用耕地77.2亩，约2.69%，不仅确保重点项目落地，还有效地保护耕地，产生良好的经济效益和社会效益。
（二）落实耕地保护制度，构建基本农田保护新机制
全市各级国土资源部门紧紧围绕“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”的总体目标，主动作为，强化举措，规范管理，有效地提升耕地保护水平。
一是以科学编制规划为起点，促进基本农田标准化。坚持把规划作为耕地保护工作的龙头，在土地利用总体规划的基础上，编制全市基本农田保护规划，积极探索不同类型示范区的建设模式。上高县作为国家级基本农田保护示范区，分5年投资3亿元，整理基本农田20万亩，预计新增耕地10400亩，示范区建设正在按照规划逐步实施。丰城市充分利用富硒土壤资源，规划0.5万亩缓坡荒地实施“造地”工程，2.5万亩水田实施土地平整和田园化建设标准粮田，发展规模化和产业化的富硒有机种植业。高安市每年安排1万亩左右标准农田建设项目，逐步形成南方丘陵地区农田建设模式，农业综合生产能力全面提高。
二是以提升保护手段为基点，促进基础工作规范化。按照省政府的部署，我市从1996年开始进行基本农田保护划定工作，1997年底全面完成全市基本农田首次划定。各地根据土地利用总体规划确定的基本农田保护区调整控制指标，结合本地实际，本着稳定整体、调整局部、确保总量的原则，制定基本农田保护区调整划定方案。经过多年调整和完善，2002年我市顺利地通过省里检查验收。经统计，全市共划定基本农田保护区208个，保护片3093个，树立保护牌3313块，保护区面积达412295.1公顷，占全市耕地面积的85.5%。全市各级国土资源部门对调整后的基本农田保护区图进行重新绘制，完成保护区图418幅、保护片图4252幅，刷新保护标志1728块，相关图、表、数据和文字报告等基础资料全部存档备案。
三是以增强监督力量为支点，促进保护责任社会化。市、县、乡、村、组、户层层签订基本农田保护责任书，到村2343份，到组2.7万份，到户68.4万份，明确管理措施、任务目标和奖惩办法。全市国土资源系统自我加压，增强力量，严格监管。聘请人大代表、政协委员为国土资源特邀监察员，邀请他们参与耕地保护监督检查工作，听取加强耕地保护工作的意见和建议；在乡、村、组聘请土地协管员1500多名，主要负责耕地保护监督工作，形成横向到边、纵向到底的预防监控体系；主动加强与新闻媒体联系，对耕地违法案件进行公开曝光，以正确的舆论导向赢得社会理解和支持。
四是以完善规章制度为重点，促进保护措施长效化。主要健全完善三项制度：第一，耕地占补平衡制度。对建设占用耕地的项目实行先补后占，占一补一。对无能力开垦耕地或开垦耕地质量不符合要求的，由国土资源部门按规定收缴耕地开垦费，统一负责开垦耕地，确保补充耕地选址合理、设计科学、投入到位、验收合格。第二，土地用途管制制度。在用地审核把关工作中，坚持做到“五个不报批”，即不符合规划要求的不报批；随意盲目乱占耕地的不报批；违反土地供应原则规定的不报批；占用耕地不落实“占一补一”的不报批；征地补偿安置不到位，损害群众利益的不报批。第三，土地联合执法制度。构建国土、公安、检察等部门联合办案的快速反应联动体系，对耕地保护动态信息实时采集，准确跟踪，做到一变化就发现，一违法就制止，一立案就查处，将违法占用和破坏基本农田行为制止在萌芽状态。
（三）推进土地开发整理，提升基本农田保护新水平
按照“先造地、后用地，先做加法、后做减法”的思路，我市采取以建设促保护的办法，大力推进土地开发整理工作，掀起新一轮的土地开发整理高潮。
一是科学规划，注重土地开发整理实效。工作中切实加强项目的前期勘测、选址和可行性研究，科学选择项目实施区，力求取得实效。在造地项目区选择上，实行“五法并上”：第一，因地制宜适度开发荒山、荒滩和荒地。第二，开展农村建设用地复垦特别是“空心村”整治。第三，抓好江河洪水、地质灾害等灾毁耕地复垦。第四，整治废弃矿山等建设用地。第五，开展耕地整理。在规划实施上，坚持“五个结合”：第一，与新农村建设相结合，统筹安排田、水、路、林、村的综合整治，切实改善农民的生产和生活条件。第二，与治理荒山荒坡相结合，做到宜耕则耕、宜林则林、宜果则果。第三，与旱涝灾害防治相结合，积极开展旱涝灾害防治，推进中低产田改造。第四，与生态环境保护相结合，突出绿色生态建设，不填河，不填湖，不毁林，不破坏生态环境。第五，与农业产业化相结合，引进农业综合开发公司，实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理。2008年底，省长吴新雄深入我市湖田乡林田村视察造地增粮富民工程，并给予高度评价：“像这样的例子，在全国都是不多见的”。
二是统筹资金，加大土地开发整理投入。土地开发整理累计投资较大，我市经济欠发达，财政还不宽裕，资金筹措难度大。为此，各地坚持“三措并举”，努力破解资金难题，保证工程顺利实施。第一，部门统筹。国土资源、农业开发、水利、农业、交通、财政等部门的涉农、涉地项目统一归口到土地开发整理中来，整合使用。第二，引进资金。按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励各种经济组织、企业、个人投资参与土地开发整理，逐步形成“以钱生地，以地生钱，钱再生地”的土地资源产业良性发展的机制。如铜鼓县结合招商引资，出台鼓励治理“四荒”优惠政策，凡参与治理者，仅收租赁费，免收其它有偿使用费。第三，农民投劳。积极引导农民群众采取农村“一事一议”的办法，组织投工投劳，努力降低建设成本。如高安市对栽植苗木、搬运沙石和水泥预制件等简易工作，通过竞标的形式交由当地农民去做，让农民从中得到实惠。
三是严格把关，确保土地开发整理质量。第一，严把项目发包关。严格实行工程招投标制度，从招投标公告到确定承建单位，不仅有国土资源部门纪检监察人员直接参与监督，还聘请当地纪检监察和公证人员进行全程监督。如宜春市本级三个标段、袁州区八个标段的招投标均有100多家工程队伍参加招投标，未出现未中标队伍投诉现象。第二，严格工程施工关。除监理人员跟踪检查外，国土资源部门还安排工作人员吃住在工地，协助监理人员对项目施工质量、进度等进行具体监督，对工程进展实行半月一调度。每个项目区还聘请有文化、有威望的村干部、党员及群众代表组成工程义务监督组，对工程承建单位施工质量进行全面监督，杜绝违规施工现象。第三，严把资金使用关。制定下发《关于切实加强对土地开发整理项目资金的管理》的通知，土地整理项目资金实行专款专用，单独核算。国土、监察、财政、审计等部门每季度对项目财务运行情况进行一次检查，保证资金的正常使用。
四是以人为本，尊重项目区的群众意愿。在项目实施前，认真做好项目区土地权属调查，对涉及土地的权属、界限、地类、面积等逐一进行核实、登记，并在村组张榜公布，群众无异议后再实施。反复征求群众对规划设计方案意见，对不合理的部分及时进行调整，满足当地群众的生活习惯和客观需要。如上高县上小石村长年受水患困扰，规划设计时就在村庄外围添设了一条长300米的灌排两用的砖渠，既解决了周围农田灌水的问题，又彻底改变了村庄长年滞水的状况。在项目实施中，对水系、生产道路改造和土地平整等工程建设，充分利用田闲、人闲的季节施工，以减少对农作物的损害。同时，在田间路、生产道上种植树冠小、直立根的经济林树种或果树，由农民管养，不仅增加农民收入，还美化环境。在项目实施后，及时做好土地权属调整、变更登记等工作，杜绝防止土地权属纠纷发生。
三、主要成效
一是保障国家粮食安全。耕地面积是粮食安全的前提条件，耕地质量也是提高粮食产量的必要条件，耕作条件更是稳定粮食产量的充分条件。近年来，我市基本农田保护率稳定在85.5%，特别是通过实施土地开发整理项目，连续10年实现全市耕地总量动态平衡。据统计，2002年至2007年，我市通过土地开发新增耕地6.0625万亩。与此同时，我市组织实施国家和省级投资土地整理项目23个，总投资3.7883亿元，面积31.4468万亩，新增耕地面积2.7452万亩，实现了耕地数量不减少、用途不改变、质量有提高。以水稻为例，从整理的耕地抽样调查得出，通过对土壤进行测土、配方、施肥以及对路、沟、渠进行改造，可以提高产出率20%。2007年，全市粮食产量再创新高，并连续4年增产，总产量达351.91万吨，为确保国家粮食安全作出积极贡献。
二是增强经济发展后劲。当前，全市赶超发展主要靠抓项目建设，推进六大产业发展。基本农田保护能解决“吃饭”问题，土地开发整理能解决“发展”问题。国家规定有耕地占补平衡指标，新增建设用地方可报批、使用。2002年至2007年底，我市通过土地开发新增耕地6.0625万亩，全部获得验收批复，可用于非农业建设用地占补平衡。2008年新增项目9个，面积1.1422万亩，总投资3407.7321万元，可新增耕地1.0537万亩。至今为止，我市已有4万余亩用于工业项目和基础设施占用耕地的用地报批，按照目前向外购买耕地占补平衡指标8500元/亩的平均价格，为各级政府节约农用地转用报批规费3.4亿余元。如果全市已经使用的4万余亩占补平衡指标中70%用于工业项目，按照100万/亩的投资强度计算，可以承载280亿元的工业投资项目，项目投产后的产值、利税都将是一个非常可观的数字。
三是提高农民生活水平。土地开发整理后的耕地，可以达到水利化、机械化和产业化的发展要求，满足现代农业经营，从而实现农民增收、农业增效、农村繁荣。具体有三种模式：一是土地转包模式。如高安市新街镇景贤村在坚持依法、自愿和不改变土地用途的前提下，与余干县吴茂化等5人签订了1700亩水田的5年承包合同，对所有的耕地实行机械化作业，不仅杜绝了土地撂荒现象，提高了土地的利用水平，还带动了村里的二三产业蓬勃发展，极大地提高了农民的收入。二是对外出租模式。如高安市蓝坊镇汉塘村刘家村将150多亩土地出租给邻镇荷岭村民种植优质水稻。承租这些土地后，每年平均可直接为每户农户增加收入2000多元。三是现代农业模式。如丰城市张巷镇着力改善11664亩耕地生产条件，大力发展现代生态高效农业园区，农民收入稳步增加。据了解，一亩水田两季可收入1160元，旱地种植经济作物可收入1000元，果园可收入1.1万元。
四、存在问题
近年来，我市耕地保护工作取得了一定成绩，守住了耕地保有量，稳定了基本农田保护率，实现了依法占用耕地的占补平衡。但存在的问题和困难也不少，耕地保护面临的形势越来越严峻。存在的问题主要有：
1、基本农田保护压力大。城市建设、新农村建设和工业园区建设用地量大，特别是国家、省重点工程建设，都占用相当数量的基本农田，而我市耕地保有量大，保有面积居全省第一，基本农田保护率高达到85.5%。土地开发后备资源不足，基本农田补划的数量虽有保障，但质量难以保证。同时，各县（市、区）政府每年从财政拿出的基本农田保护专项资金相对有限，在一定程度上影响了保护工作的开展。
2、农民建房占用耕地的现象比较突出。随着农民经济收入增加，富裕程度提高，农民建房需求越来越大。由于农民依法依规用地的法律意识淡薄，加之种地效益不如经商和打工，农民对耕地的珍惜情感下降，占用耕地建住房或商业用房的随意性加大。有的机关干部和城镇居民弄虚作假，冒充农民或同农民合伙违法占耕地建房，城郊结合部尤为突出。
3、耕地保护执法力度不够。根据现行土地管理法律法规，非法占用耕地建房的，对于不符合土地利用总体规划的，限期拆除新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对于符合土地利用总体规划的，没收新建的建筑物和其他设施，并处罚款。但实际执法过程中手段单一，只有没收、罚款和强制拆除。强制执行必须申请人民法院执行，程序复杂，国土资源部门去年对城郊农村村民违法建房开展了专项执法查处活动，但执行难以到位。
4、造地资金不足，责任主体不明确。由于认识上的偏差以及我市大部分县级政府财政较困难，造成了造地积极性不高，后备资源不足，工作进展不快，制约了土地报批，给当地经济和社会事业发展带来了一定影响，也给国土部门带来了很大压力。近几年，造地项目实施的责任主体落在各级国土资源部门，对其他相关部门及乡、村两级没作要求，致使部分项目所在地政府和基层组织重项目争取，轻组织实施，造成组织领导不力，协调解决问题不到位。
5、土地开发整理管理和规划设计人才缺乏。我市国土资源部门缺乏专门的管理和技术人员，有的县国土局没有设立专门的土地开发整理机构，项目申报立项、规划设计、组织初验等，均要临时借助社会力量。管理人员缺乏经验，技术力量得不到保障，指导项目实施往往力不从心。
五、下一步工作打算
针对耕地保护工作和土地开发整理工作中存在的问题，今后，我们将在市委、市政府的领导下进一步加强领导，强化措施，调动各级及相关部门，形成合力，全力把耕地保护和土地开发整理工作继续抓好抓实。
1、进一步加强对各县（市、区）耕地保护目标管理的严格考核。市政府及其国土资源主管部门要进一步增强责任意识，完善好《县（市、区）政府耕地保护责任目标考核办法》，加大耕地保护责任目标的考核力度，突出对重点指标、重要工作的考核，并作为政绩考核的内容之一。按照“总量不减少，用途不改变，质量不下降，责任不含糊”的要求，严格落实县（市、区）长责任制，严格奖惩兑现措施，对于考核不合格的，严格执行问责制度，以考核问责促进耕地保护工作的落实。同时进一步加大对《土地管理法》和《基本农田保护条例》的学习和宣传，提高全民保护耕地的法律意识；努力提高市、县、乡三级政府领导依法行政、依法用地和保护耕地的自觉性，坚持科学发展观，正确处理发展经济和保护耕地的关系；将子孙后代赖以生存的根本----土地资源保护好作为为官一任的天职。
2、进一步强化国土资源部门保护耕地的职能作用。为严把“地根”这道闸门，作为政府主管耕地保护工作的市、县两级国土资源部门要积极主动、认真负责地履行好保护耕地的职责，在集约、节约利用国土资源上狠下功夫。同时，要充分发挥基层国土资源所的作用。乡（镇）国土资源所处在基层第一线，是耕地保护的桥头堡、守护神。因此，今后将进一步加强对乡镇基层所的管理，强化其工作职责，依靠乡（镇）基层所规范农民建房行为，在源头上管好、用好耕地。
3、进一步从严控制各项建设占用耕地。一是进一步严格落实土地用途管制制度，强化土地利用总体规划、城乡建设规划的约束力，按照土地利用总体规划、城乡建设规划确定土地的用途和土地利用计划的安排，合理使用土地。二是严格报批程序，对耕地实行特别保护，严格限制农用地转为建设用地，严把农用地转用、土地征收审核关，从严执行耕地保护“五不准”，做到不擅自降低基本农田保护比例和布局，确保实现土地资源的合理利用和耕地数量的总体稳定。坚决落实耕地“占一补一”制度，对非农建设占用耕地按“占多少、补多少”的原则进行补偿，保护现有耕地面积长期稳定，总量平衡。三是坚持节约集约用地，加大批后监管。与开发耕地有机结合起来，继续发挥土地开发整理的作用，积极探索，形成一套从项目立项到规划设计，土地开发整理、耕地储备与建设项目占用耕地挂钩的运作机制，做到耕地先补后占。加强验收跟踪，对每个土地开发整理项目进行严格验收，并做好跟踪检查。做好农田水利工程配套，搞好水土保持和土壤改良，确保开垦耕地质量。四是积极盘活存量土地，加大对闲置土地的处理力度，完善土地有形市场，稳步推进土地市场建设。
4、加强制度建设，确保我市土地开发整理工作有序开展。一是由市政府出台文件，明确责任主体，市、县、乡各级政府在土地开发整理中的地位及相关职能部门之间相互关系，村、组群众组织在土地开发整理中应发挥的作用。二是明确各县（市、区）局均应成立副科级级别的土地开发整理中心，公开选聘专业人才，同时，整合部门技术人员，实行技术力量集中使用。三是加大资金投入，对按规定应该用于土地开发的资金不得挪作他用，并根据当地经济发展水平，增加资金投入，大力实施“造地增粮富民”工程，确保耕地占补平衡，确保不因造地不到位而影响当地经济发展。
5、进一步强化土地执法监察。要进一步加大土地执法力度，坚决打击违法占用耕地行为。进一步建立完善自下而上的信息反馈传输体系，及时监测耕地变化状况。进一步建立耕地保护动态监测系统，完善土地执法监察体系，建立严格的执法和监督查处制度。广泛引入耕地保护的社会监督机制，及时发现和纠正乱占耕地的违法违规行为，对违反耕地保护政策、破坏耕地和违法占用耕地的典型个案，不管涉及什么单位、什么人，都要排除阻力，敢于碰硬，坚决从严予以查处。
基本农田保护和土地开发整理工作事关经济社会协调、可持续发展，任重而道远。我们有决心、有信心在市委、市政府的正确领导下，在市人大的监督指导下，高举保障发展旗帜，紧扣保护耕地主线，开拓创新、用心做事，争创亮点，再上台阶，在保护耕地中保障我市经济社会可持续发展，在可持续发展中检验我市耕地保护的成效，为促进全市经济社会赶超发展作出新的贡献！
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